Carlos Rodrigues – 21 de agosto de 2015

Poco interés se ha prestado al proceso de formación de políticas públicas en las administraciones chavistas. El conflicto, la centralización, el personalismo y un uso intensivo e ineficiente de la renta petrolera son algunos de sus rasgos centrales.

La literatura dedicada al fenómeno político chavista es vasta y diversa. El chavismo, por su naturaleza controvertida y polémica, ha capturado el interés de analistas e investigadores de las más diversas procedencias y enfoques. Sin embargo, buena parte de estos trabajos se ha enfocado en discutir variables como la naturaleza ideológica del chavismo, su relación con la democracia, el rol del liderazgo personalista de Chávez o su posicionamiento en el sistema internacional. En cambio, son pocos los estudios relativos a las características del proceso de formación de las políticas públicas en las administraciones chavistas, más allá de investigaciones puntuales sobre asuntos emblemáticos como las expropiaciones de empresas privadas (Obuchi, 2011) [1].

Esta situación puede asociarse, en alguna medida, a la propia naturaleza política del chavismo, concebido como un movimiento de transformación social más que como un agente gubernamental. En este sentido, la evaluación de la gestión pública ha tenido poca relevancia en la diatriba política polarizada de los últimos años.

De acuerdo con el enfoque neoinstitucional, los procesos de formación de políticas públicas dependen del contexto institucional, es decir, del entramado de reglas, normas, procesos y rutinas que limitan y orientan la acción de los agentes políticos.

En Venezuela, el sistema político imperante hasta 1998 se sostuvo sobre un conjunto de instituciones políticas marcadamente representativas, diseñadas con la intención de incentivar la cooperación en la formación de las políticas. Estas instituciones colapsaron por la incapacidad de las élites políticas de restituir sus menguados niveles de legitimidad y eficacia, abriendo paso a la emergencia del liderazgo antisistema de Chávez.

Con la Constitución de 1999 se replanteó el marco institucional sobre nuevas bases: se reforzó significativamente el presidencialismo; se minimizó el rol de los partidos políticos como intermediadores; se abrieron espacios institucionales para la vinculación directa de la población con el aparato estatal y se sumió en la ambigüedad el principio de la descentralización.

Estas reglas políticas, posteriormente manipuladas a su favor por el propio chavismo, inauguraron un nuevo sistema político, que Penfold (2009) [2] define como “de altas ganancias de controlar el poder”. Esta nueva estructura se sostuvo sobre el debilitamiento de las instituciones de resolución de conflictos e implicó un incremento significativo de las potestades del Poder Ejecutivo, así como una elevación de los costos de hacer oposición. De esta manera, se redujeron los incentivos tanto para que el oficialismo compartiera sus potestades decisorias como para que la oposición guardara lealtad al sistema.

Este contexto institucional explica de cierto modo la conflictividad que ha sido el principal rasgo del proceso de formación de políticas públicas en las administraciones chavistas. Veamos en detalle los principales atributos de este proceso:

1. Conflictividad institucional y social: la naturaleza conflictiva de las políticas públicas se expresa de dos modos. En primer lugar, el proceso de formación está marcado por el autoritarismo político y administrativo, con ausencia de instancias plurales de consulta y deliberación política. A este respecto, la incidencia del Parlamento tiende a ser nula o mínima. En segundo lugar, la propia política es planteada en un marco simbólico y discursivo conflictivo, percibida como una medida de restitución, despojo o sustitución de derechos y beneficios, generalmente de un grupo o sector social frente a otro. La consigna “así es que se gobierna”, característica de los seguidores oficialistas, se relaciona precisamente con este carácter doblemente conflictivo y conflictuante de la gestión chavista.
2. Movilización política y participación clientelar: a pesar de la retórica sobre la democracia participativa, la realidad es que las administraciones chavistas han ejercido un fuerte control institucional sobre los ámbitos estratégicos de la gestión, como la economía, la defensa nacional o las relaciones internacionales. En estos campos, la escasa intervención social se ha construido para movilizar a la población y legitimar las decisiones adoptadas exclusivamente por el Ejecutivo. En cambio, en asuntos de gestión comunitaria y microlocal se ha permitido una mayor participación, aunque crecientemente restringida a la pertenencia a redes clientelares e instancias partidistas.
3. Centralización e instancias paralelas: Desde el inicio, el chavismo ha rechazado la descentralización como una estrategia de debilitamiento del Estado y generación de centros de poder autónomos. Ello explica su recelo hacia los estados y municipios, sistemáticamente omitidos de los planes y políticas nacionales. La reversión de competencias, la manipulación de las transferencias y la creación de instancias paralelas, controladas desde el Poder Ejecutivo, han formado parte del repertorio del chavismo para vaciar de contenido el carácter federal y descentralizado del Estado.
4. Debilidades técnicas y sesgos ideológicos: en general, la gestión pública ha sido percibida desde el chavismo como una arena de lucha política más que como una instancia de gerencia técnica. A partir de esta premisa, ha resultado lógico que los cargos públicos -incluso en instancias eminentemente técnicas y en niveles operativos- sean asignados por criterios de adscripción política y no de méritos profesionales. Esto ha tenido dos consecuencias claras. En primer lugar, la erosión de las capacidades técnico-administrativas, vitales para la elaboración de estudios y diagnósticos que sirvan de insumos a la toma de decisiones. En segundo lugar, y junto a la falta alarmante de datos útiles para formular políticas, se han institucionalizado los sesgos ideológico-políticos como filtros en la interpretación y manejo de la información. Esto ha conducido a que, en general, se formulen políticas de escaso rigor analítico y fuerte carga ideológica.
5. Personalismo improvisador y decisionismo voluntarista: en la medida en que el estilo de liderazgo personalista y voluntarista de Chávez fue exitoso, su modelo se reprodujo en los distintos niveles del campo político y se institucionalizó en los modos de gestión. Se estableció así un estilo de formación de políticas caracterizado por la amplia discrecionalidad de los decisores; la adopción continua, desordenada e improvisada de decisiones; y el desconocimiento sistemático de las limitaciones técnicas, presupuestarias y legales.
6. Burocratización y uso intensivo de la renta: el chavismo pudo dar riendas sueltas a su vocación estatista gracias al ciclo alcista de precios petroleros que se desarrolló entre 2003 y 2014. Sus instrumentos de gestión preferidos han sido, precisamente, las reformas jurídicas, la creación de organismos –internos o externos-, y la aprobación de nuevas provisiones de recursos. Ante cada problema público, el chavismo ha aplicado sin muchas restricciones distintas combinaciones de estos instrumentos. Esto explica la actual atrofia del Estado venezolano, atiborrado de normas reguladoras, muchas veces contradictorias; repleto de ministerios, institutos y empresas, creados sin arreglo a ningún plan rector; y asfixiado por el déficit fiscal.
7. Reactivos, puntuales y televisados: la acción pública se ha vuelto fundamentalmente reactiva, puntual y, sobretodo, televisada. La intervención gubernamental frente a muchos problemas ha surgido luego del estallido de crisis o situaciones muy llamativas, que han exigido la adopción de medidas y acciones que, en general, no han pasado de ser operativos puntuales y efímeros, difundidos masivamente por la red de medios públicos. La gestión de gobierno como un show televisivo ha tenido su contracara en la escasa continuidad y seguimiento de las políticas públicas.
8. Ni control ni evaluación: el gobierno ha demostrado un absoluto desinterés por los resultados de la gestión, más allá de su utilización selectiva con fines de propaganda electoral. En buena medida, el dominio político de los órganos de control, sumado a la propia irrelevancia social de la evaluación de gestión, le ha permitido a las administraciones chavistas ocultar y manipular la información sobre los productos e impactos de las políticas públicas.

Evidentemente, este conjunto de elementos no agota ni de cerca el interés analítico del estudio de las políticas públicas en el chavismo. Se trata, sin duda, de una de las claves para comprender a cabalidad cómo Venezuela llegó a esta crisis y cómo podría salir de ella.

Referencias

[1] Obuchi, R. (ed.) Gestión en rojo: evaluación de desempeño de 16 empresas estatales y resultados generales del modelo productivo socialista. Caracas, Ediciones IESA, 2011.

[2] Penfold, M. Dos tradiciones, un conflicto: el futuro de la descentralización. Caracas, Randon House Mondadori, 2009.