Opinión y análisis

Simposio Sistemas Electorales Comparados – Caracas 1984

Mercedes MarteloPor: Mercedes Martello Pena

Hace casi 30 años, se realizó en Venezuela un calificado encuentro internacional de técnicos electorales que contribuyeron a revisar las críticas al sistema electoral nacido con la democracia, así como las principales propuestas de reforma. Este artículo presenta el contexto y los principales argumentos del debate realizado y se plantea la posibilidad de retomarlo como marco de reflexión para evaluar los resultados de los cambios efectuados.

En 1984, año emblemático por demás en virtud de darle nombre a la famosa novela de ficción política de George Orwel, en Venezuela se realizaban esfuerzos organizados dirigidos a generar propuestas para dinamizar y mejorar el sistema de gobierno democrático vigente. Tales esfuerzos, se expresaban en forma de debates de carácter público a través de todo el país y se podían apreciar en forma de foros, seminarios profesionales, artículos de prensa en general y en revistas especializadas, encuentros académicos, amén de los debates políticos que se desarrollaban en las instituciones previstas para tal fin.

Los diversos aspectos que caracterizan a la democracia como forma de gobierno y sus niveles de funcionamiento en el país, eran discutidos ampliamente en los más diversos escenarios de una sociedad, que estaba experimentando cambios significativos en comparación a la sociedad en la que se había originado la moderna, y todavía muy joven, democracia venezolana.

La exigencia de cambios que permitieran expandir los niveles de participación política, era un planteamiento recurrente, el cual podía encontrarse regularmente en la mayoría de los análisis críticos sobre el sistema democrático, y dada la vinculación entre el tema de la participación política y el tema del sistema electoral que la limita o la promueve, una gran parte de los debates terminaba en su mayoría, canalizando la discusión hacia la solicitud de diversos tipos y diversos grados de reformas electorales.

En este contexto, la institución responsable de conducir los procesos electorales de entonces, el Consejo Supremo Electoral (CSE), organizó en la ciudad de Caracas, en la sede del organismo, una reunión internacional de reconocidos técnicos electorales, bajo la denominación de “Simposio Sistemas Electorales Comparados con Especial Referencia a Nivel Local”, cuyos planteamientos y conclusiones queremos recordar a través de estas líneas, por considerar que tales aportes mantienen su vigencia en el ámbito de los problemas que vive la democracia actualmente en el país, y como una forma de contribuir a los debates que sobre los resultados de la aplicación de las reformas electorales, tiene pendiente la sociedad venezolana para los próximos años.

Los documentos que sirvieron de base a las discusiones en el marco del evento, fueron publicados por el CSE en un libro con la misma denominación del simposio [1]. Cabe señalar que para la realización de este encuentro internacional de técnicos electorales, el Consejo Supremo Electoral contó con el apoyo del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), la Asociación Venezolana de Licenciados en Ciencias Políticas y las embajadas de los Estados Unidos, Italia y Suecia. Entre los invitados internacionales que participaron como ponentes se encontraron académicos de la talla de Diether Nohlen (Alemania); Arend Lijphart (Holanda); William Kimberling (EEUU); David Butler (Gran Bretaña); Gianfranco Pasquino (Italia); Joseph Valles, Luciano Parejo Alfonso (España); Nils Stejrnquist (Suecia) y Luis Quiros Valera (Chile). El encargado de la ponencia por Venezuela fue el profesor Arístides Torres. Según el CSE, “los conferencistas son parte del recurso humano más valiosos en el mundo en materia de sistemas electorales y sus efectos políticos”.

En la presentación del libro sobre el simposio, el Primer Vicepresidente del Consejo Supremo Electoral, Dr. Nerio Rauseo, se encarga de describir abiertamente los detalles que fundamentaron la convocatoria y organización del evento, ofreciendo un amplio panorama sobre las principales críticas que recibía entonces el sistema electoral venezolano, así como sobre las principales propuestas de reforma que estaban en discusión.

Se justifica sin duda la realización de este encuentro al considerar que “la discusión sobre el sistema electoral de un país, sobre sus efectos políticos, merece consideraciones especiales, pues, la evaluación que se haga del mismo y las reformas que se produzcan, como consecuencia de la evaluación, constituye materia de vital importancia para la realidad política del país…” [2]

Pero el sistema electoral se considera importante además, porque aun siendo indiscutible la influencia del mismo en la estructura del sistema político y los mecanismos de interacción entre los grupos políticos que aspiran a lograr o mantener el poder político, se reconoce que “un proceso electoral cumple otras funciones de importancia en una sociedad democrática, entre las cuales se encuentran la legitimación del sistema político, legitimación del gobierno, reclutamiento de la élite política, vinculación de los partidos políticos y grupos de electores con la ciudadanía, movilización del pueblo hacia candidatos y programas, y canalización por medios pacíficos de los conflictos políticos”. [3]

La realización de este simposio refleja, tanto por el esfuerzo administrativo como por los costos de la inversión, la importancia que se atribuyó en la sociedad venezolana a la discusión sobre el sistema electoral y sus posibles reformas.

El primer sistema electoral de carácter ampliamente democrático, se ensaya en Venezuela para las elecciones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1946, bajo el marco de un estatuto electoral provisional en cual se establecía el sufragio universal, directo y secreto para mayores de 18 años y sin distinción de sexo. Desde ese momento hasta la realización del simposio en 1984 (38 años), el sistema electoral se mantuvo básicamente dentro del mismo esquema conceptual, y aunque ya se había realizado algún ensayo sobre separación de elecciones locales de las elecciones nacionales, los parámetros de funcionamiento del sistema electoral en general seguían siendo los mismos, a saber:

  • Sistema de Mayoría Relativa para la elección de Presidente de la República (gana simplemente el candidato que tiene la mayor cantidad de votos) y,
  • Sistema de Representación Proporcional para la elección de Senadores y Diputados al Congreso, Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados y Concejales de los Concejos Municipales, con distribución de cargos a través del método D’Hondt (cociente electoral).

En cuanto a la elección presidencial, no se planteaban todavía mayores exigencias y apenas se mencionaba eventualmente la posibilidad de establecer condiciones para fortalecer la representatividad del elegido. Un presidente podía resultar electo por una mínima diferencia y luego de vivir la experiencia de la tercera elección, cuando resultó electo Rafael Caldera, se consideraba que se había alcanzado un cierto grado de madurez política y no se precisaban cambios en este aspecto del sistema por los momentos.

La elección de representantes a los cuerpos deliberantes en cambio, sí era objeto de numerosos señalamientos como deficiencias que se consideraba necesario remediar.

Las elecciones de representantes se realizaban a través de listas cerradas y bloqueadas de candidatos postulados por los partidos políticos y grupos de electores (sistema de voto absoluto), que no permitían al elector realizar ningún tipo de cambio, ya que la escogencia de la tarjeta de un partido, implicaba su aceptación a la totalidad de los candidatos de la lista en el orden propuesto. El orden importaba porque el método D’Hondt de distribución de cargos, los va asignando por el orden en que aparecen en la lista, por lo tanto, cuanto más abajo en la lista aparece un candidato, menor es su probabilidad de acceder al cargo, especialmente si hay muchos candidatos en disputa.

La votación inicialmente se realizaba a través de un sistema de tarjetas individuales, distintivas por colores y símbolos de cada partido (esto permitía el voto secreto para los analfabetos); el elector recibía tantas tarjetas como partidos o grupos de electores hubiesen postulado y debía escoger una para depositarla en la urna electoral, terminando el proceso con el conteo manual de tarjetas.

La proliferación de partidos y grupos de electores fue haciendo cada vez más engorroso el proceso de votación y a partir de 1973, se sustituyó el mecanismo de tarjetas manuales por una boleta única donde aparecían las tarjetas de todos los partidos para que el elector simplemente sellara la de su preferencia.

El proceso electoral se realizaba una vez hacia el final de cada período constitucional (las elecciones se convocaban cada cinco años) para definir las autoridades del próximo período, y en un solo acto de votación se realizaba la escogencia de Presidente de la República junto con todos los cargos de los cuerpos deliberantes (Senadores y Diputados al Congreso Nacional, Diputados de Asambleas Legislativas, Concejales).

En lo que respecta al tema de la distribución de cargos para organismos colegiados, el sistema electoral era una de las variantes del sistema de representación proporcional. Sus características básicas eran como ya se mencionó, las listas bloqueadas y cerradas, el voto absoluto, y el método D’Hondt de cocientes electorales para la adjudicación de los puestos. Este sistema de adjudicación no logra que los partidos obtengan exactamente el mismo porcentaje de cargos en función del porcentaje de votos. En cierta medida el sistema favorece a los partidos que obtienen la mayoría de votos y cuanto más pequeño es el circuito electoral, más se aprecia esta tendencia, no obstante, es uno de los que ofrece las mejores aproximaciones entre el porcentaje de votos de un partido y el porcentaje de cargos que le son adjudicados. En Venezuela además se introdujeron ajustes para la protección de los partidos pequeños de manera de asegurar que si podían obtener un cargo de representación proporcional, el sistema se lo adjudicaría. Esto se logró estableciendo barreras muy bajas en términos de un mínimo de votos requerido para obtener alguna representatividad en los cuerpos colegiados (en otros países, se establece una cantidad mínima de votos o un porcentaje entre 3 y 5% del total de votos, que los partidos deben alcanzar para poder aspirar a obtener un cargo de representación). Adicionalmente, se estableció para el caso de los representantes al Congreso Nacional, el sistema de Senadores y Diputados Adicionales, a través del cual, se utiliza la votación total del país como una única circunscripción electoral para sumar los votos de un partido pequeño a nivel nacional y que esta suma le permita acercarse al cociente establecido para adquirir el cargo.

Dichos elementos hacen que en Venezuela haya hasta el momento del simposio, muy poca desigualdad en cuanto a distribución de puestos en función de los votos obtenidos y está entre los mejores resultados del mundo.

En este contexto, las principales críticas al sistema electoral están resumidas por el Dr. Rauseo en la Introducción del citado libro sobre el simposio:

  • Al tratarse de un sistema electoral de listas cerradas y bloqueadas, y por realizarse las elecciones de manera conjunta, la capacidad de selección del elector es muy reducida pues no puede optar por una lista para miembros al Congreso, otra lista a Diputados de Asambleas Legislativas y otra de Concejales pero además, no puede hacer ninguna modificación en el orden de preferencia de los candidatos en las listas. Existe una enorme distancia entre el candidato y el elector.
  • Las llamadas cúpulas de los partidos, conforman las listas de candidatos sin realizar mayores esfuerzos por ofrecer una selección de candidatos idóneos. Los candidatos electos terminan siendo representantes de los partidos más que de los electores.
  • El sistema de gobierno es presidencialista y de excesivo centralismo, por lo tanto, las campañas electorales con elecciones conjuntas enfocan toda la atención en primer lugar en el candidato a Presidente y al partido(s) que lo apoya; en un segundo lugar se dirige cierta atención a las principales figuras de las listas de candidatos al Congreso y en última instancia a las listas de candidatos a Concejales. De esta manera, los problemas nacionales son objeto de todo tipo de análisis y ofertas de solución, mientras que los problemas propios de la comunidad municipal reciben poca o ninguna atención y con ello pocas propuestas específicas.

Atendiendo a estas críticas y luego de interesantes discusiones, en el país se promulgó la Ley Orgánica de Régimen Municipal en agosto de 1978, instrumento legal que abrió la posibilidad de separar las elecciones a nivel municipal. El Consejo Supremo Electoral convocó entonces elecciones especiales para Concejos Municipales las cuales fueron realizadas en junio de 1979.

El CSE, según explica el Dr. Rauseo en el citado libro, pretendió que esa decisión incentivaría a los partidos a seleccionar candidatos más idóneos, vinculados a la correspondiente comunidad así como a realizar campañas electorales enfocadas en los problemas locales.[i]

A pesar de los buenos oficios del órgano electoral, no se logró que las campañas electorales tocaran los temas locales; los problemas nacionales siguieron proporcionando el tema central de campaña y los partidos y grupos de electores no cambiaron los métodos para la selección de candidatos.

La discusión en torno a cómo lograr disminuir el efecto de las elecciones nacionales en las municipales continuó activamente, presentándose nuevas propuestas como la de que hubiera dos elecciones municipales por período constitucional, o la de cambiar a un sistema de circunscripciones uninominales, o la de usar un sistema de representación proporcional con listas abiertas o con listas cerradas y no bloqueadas, o la de una reforma completa del sistema para elecciones municipales.

Es en este ambiente de amplias críticas y numerosas propuestas de cambio, que el organismo electoral desarrolla la iniciativa de organizar un simposio para proceder a un análisis detallado del sistema electoral, con el apoyo de técnicos a nivel internacional que orienten las discusiones y estructuren las comparaciones a que haya lugar.

En la justificación del evento el CSE establece:

“Se parte del principio de que es loable cualquier modificación que contribuya al perfeccionamiento de la democracia, que incremente los objetivos de representatividad y de responsabilidad entre electores y elegidos, de mayor participación ciudadana y de una localización específica de la campaña electoral.

Pero este objetivo no puede ser considerado aisladamente, es necesario y de vital importancia para el sistema electoral, el cumplimiento de otros objetivos, tales como el de mantener la representación proporcional de las minorías, la estabilidad y fortaleza de los partidos como representantes del sistema democrático, la alta participación de los ciudadanos en cuanto a votación y la simplicidad del acto del voto”. [4]

Se esperaba que a través de las discusiones surgieran criterios para identificar cuáles propuestas de reforma pudieran ser más adecuadas y visualizar las consecuencias no previstas que pudieran afectar la efectividad esperada de las reformas.

El Simposio se organizó entonces, según lo plantea el Dr. Rauseo con los siguientes objetivos:

1 Análisis de las características de los principales sistemas electorales que se aplican en el mundo.

2. Examen de las experiencias de otros países sobre el logro de los objetivos planteados en Venezuela con la aplicación de una u otra modalidad electoral.

3. Análisis de las alternativas de organización o de los procedimientos que amplían los sistemas y modalidades de reformas planteadas en el país.

4. Estudio de los efectos (abiertos y encubiertos) que las posibles reformas pudieran tener sobre el sistema político.

Transcribimos a continuación las interrogantes que surgieron en el transcurso de las discusiones durante el simposio según se refleja en los documentos del mismo:

¿Es cierto que si una elección de carácter local, celebrada después y en fecha cercana a las elecciones presidenciales esté influenciada por los resultados de éstas, celebrar elecciones a mitad del período constitucional fuese la solución, estas elecciones no estarían influenciadas por la gestión del gobierno nacional, y servirían más bien de test de esa gestión?

¿En las elecciones se logra realmente identidad propia?

¿Estará el sistema político venezolano preparado para recibir positivamente un sistema electoral mayoritario de circunscripciones uninominales?

¿Un sistema de representación proporcional de listas abiertas o de listas cerradas y no bloqueadas, produciría el efecto esperado de mayores alternativas al electorado y menor influencia de las directivas de los partidos?

No hubo respuestas definitivas para estas preguntas. En general se consideró que el sistema electoral venezolano tenía la ventaja de ser fácil de entender y manejar facilitando con ello la alta participación del electorado en los comicios, derivando en consecuencias positivas para la estabilidad política y el desarrollo democrático.

Se concluyó que el ensayo de elecciones municipales separadas no arrojó los resultados esperados y en general los electores se comportaron como en otras partes del mundo: estuvieron menos motivados y participaron menos en las elecciones locales en comparación con las nacionales.

No hubo un claro pronunciamiento en relación a si el cambio hacia la uninominalidad o plurinominalidad reduciría sustancialmente la capacidad de manipulación de las directivas de los partidos a la hora de seleccionar candidatos. Vale la pena reproducir los argumentos que se presentaron para adoptar esa posición ya que en los actuales momentos, tiene sentido solicitar una revisión de los resultados obtenidos de la aplicación de las reformas electorales que nos llevaron a cambiar el sistema de representación proporcional.

Un sistema nominal, sea uninominal o de listas abiertas o de listas cerradas y no bloqueadas con el voto preferencial, para que funcione requiere el cumplimiento de dos condiciones importantes:

1 Que todo el electorado sepa leer y escribir

2. Que todo el electorado tenga información suficiente sobre las cualidades personales y políticas de todos los candidatos.

En Venezuela se encontraba todavía población que aún no siendo totalmente analfabeta afrontaba dificultades para acceder a la información suficiente sobre los candidatos. Además llevar al electorado toda la información cuando hay un alto número de candidatos como es el caso de los comicios municipales, resulta muy costoso y complejo.

La aplicación de la uninominalidad requiere que se creen circunscripciones suficientemente pequeñas para elegir a una sola persona y la elección es por mayoría de votos (absoluta o relativa), los votos que cuentan son los del candidato que gana, los otros se pierden. “Este sistema crearía en Venezuela una situación de extremada dificultad….la sola creación de las circunscripciones electorales sería un problema en un país como el nuestro de alto grado de suspicacia política…en general la aplicación del sistema mayoritario origina una competencia bipartidista con una total exclusión de los partidos pequeños”. [5]

El CSE se mostró proclive a la defensa del sistema de representación proporcional: “El sistema de representación proporcional con aplicación de listas cerradas logra como objetivo político, una identificación más colectiva que individual. El elector se identifica con una colectividad denominada partido político y no con una individualidad de nombres y apellidos. Como consecuencia de lo anterior, la responsabilidad es fundamentalmente del partido y no de individualidades…..En Venezuela la historia nos enseña que las identificaciones de individualidades, aún cuando no electorales, han dado origen a caciquismos y caudillismos que constituyen la parte negra de nuestra historia…la identificación individual puede prestarse a la utilización de recursos económicos y publicitarios, para resaltar cualidades de quien no las tiene y así llevar a los cuerpos del gobierno a personas que han manejado para ello cuantiosos recursos y no a quienes tienen de verdad y por logros propios mayores ascendencias sobre la ciudadanía”[ii].

Las preguntas finales que presenta el Dr Rauseo son indicativas de las inquietudes generadas durante la realización del simposio:

¿Es nuestro sistema electoral impedimento para lograr una democracia más participativa y eficaz?

¿Bastará una simple reforma del sistema electoral para lograr los fines indicados?

¿Hacia qué tipo de reforma electoral debe enrumbarse el país?

“En torno a las perspectivas de reformas al sistema electoral venezolano es necesario tomar en cuenta los resultados positivos que ha tenido el sistema vigente y sopesar los riesgos de la aplicación de nuevos métodos de votación. Si se adopta el sistema nominal habrá que enseñar a la población al manejo de expectativas más individuales que de grupo y formas nuevas de exigir responsabilidades”[iii].

Han pasado a efectos prácticos casi tres décadas desde la realización de este simposio y a nuestro modo de ver, estas reflexiones ofrecen todavía muchos aspectos sobre los que vale la pena recopilar información, investigar y debatir para evaluar los resultados obtenidos de las reformas aplicadas.

Tenemos una democracia en evolución, se puede modificar de nuevo el sistema electoral si lo consideramos necesario.

Correo: mercedesm2005@gmail.com

[1] Consejo Supremo Electoral, Simposio Sistemas Electorales, Caracas: CSE, 1985.
[2] Consejo Supremo Electoral, Op. cit., p. 15.
[3] Consejo Supremo Electoral, Op. cit., p. 15.
[4] Consejo Supremo Electoral, Op. cit., p. 20.
[5] Op. cit., p. 52.

[i] Op. Cit. P. 14
[ii] Op. Cit. P.26
[iii] Op.Cit. p.28

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