Opinión y análisis

Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral

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Por:  Mercedes Martelo

Un código de buenas prácticas constituye una herramienta de gran utilidad para el trabajo de seguimiento y evaluación del desempeño de funciones, sectores de actividad, organizaciones productivas, organizaciones de servicios e incluso sistemas sociales de organización política. La materia electoral, también es susceptible de ser analizada desde la perspectiva de “buenas prácticas” como una forma de dar contenido técnico al análisis para equilibrar la pasión política indiscutiblemente presente.

¿Qué son las buenas prácticas? ¿Para qué se utilizan?

Las buenas prácticas, también llamadas mejores prácticas por la traducción del término en inglés best practices, no son otra cosa que un conjunto de principios, procesos, métodos de trabajo y aplicación de recursos que son reconocidos por una comunidad determinada, como los más eficientes para el logro de los objetivos propuestos y la solución de los problemas inherentes al desarrollo de la actividad de que se trate.

En este sentido, se encuentran manuales o documentos de buenas prácticas para actividades de diversa índole en diferentes sectores: buenas prácticas de manufactura, de almacenamiento, de laboratorio; buenas prácticas en educación, en salud, buenas prácticas laborales, administrativas, ambientales, buenas prácticas para el gobierno electrónico.

Lo importante de las buenas prácticas es que se reconoce su utilidad precisamente en la práctica, es decir, en la realización de la actividad, de esta manera, cualquier interesado en realizar dicha actividad, puede recurrir a la documentación de buenas prácticas en su área y tener así un marco de referencia que acelera su curva de aprendizaje si es nuevo o le proporciona parámetros para ser mejor. También las buenas prácticas sirven como instrumento de medida para evaluar el comportamiento de una unidad organizativa, así como para hacer comparaciones entre diversas unidades organizativas e identificar aspectos que puedan ser mejorados.

¿Cómo se establecen las buenas prácticas?

La generación de manuales o documentos de buenas prácticas en un área de actividad es un trabajo sistemático que conlleva la identificación de las buenas prácticas para reunirlas,  agruparlas convenientemente, y difundirlas para que cualquier interesado pueda reproducirlas.

El proceso se inicia con la realización de una actividad, de cuyos resultados se pueden observar buenas prácticas que garantizan la eficiencia y efectividad del trabajo realizado. Una vez identificadas las buenas prácticas, se deben documentar, es decir, describir detalladamente y demostrar su utilidad. Posteriormente, se deben difundir y someter a escrutinio de terceros que verifiquen su utilidad, lo cual permitirá certificar la buena práctica y respaldar la difusión para su aplicación generalizada.

El reconocimiento de la comunidad (laboral, científica, financiera, política, empresarial, educativa, artística, etc.) es el factor clave que sustenta la utilidad de los manuales o códigos de buenas prácticas, por esto es fundamental que las mismas hayan sido verificadas en su utilidad antes de difundirlas. Diversas organizaciones internacionales han asumido la responsabilidad de verificar y difundir códigos de buenas prácticas en diferentes sectores. Así por ejemplo, la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) tiene listas de buenas prácticas para la producción y manejo de alimentos; la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) tiene listas de buenas prácticas para el ejercicio docente en los distintos niveles educativos; la OMC (Organización Mundial de Comercio) tiene listas de buenas prácticas para el ejercicio del comercio internacional; la CAF (Corporación Andina de Fomento) ha desarrollado los lineamientos para las buenas prácticas de gobierno corporativo en América Latina.

La UNESCO en el marco del programa MOST (Management of Social Transformations) ha propuesto que las buenas prácticas en términos generales deben ser efectivas (tener un impacto tangible), sostenibles (realizables en el contexto y sus características sociopolíticas, económicas, ambientales, para producir efectos que puedan mantenerse en el tiempo); innovadoras (soluciones creativas) y replicables (servir de modelo para desarrollar actuaciones en diversos lugares).

Los códigos de buenas prácticas constituyen propuestas dinámicas que pueden ser objeto de cambios tan pronto se demuestre que hay una manera mejor (desde un punto de vista determinado) de realizar una actividad, con lo cual pasará esta mejor manera a ser la buena práctica vigente.

¿Existen Buenas Prácticas en Materia Electoral?

El ejercicio de la democracia supone la organización de las estructuras organizativas y los procesos legales, administrativos y gerenciales, necesarios para la realización de elecciones que permitan la distribución del poder público, de acuerdo a la voluntad popular expresada a través del voto.

En este sentido, se puede recurrir a la aplicación de buenas prácticas gerenciales y administrativas en general, buenas prácticas laborales, buenas prácticas de gobierno corporativo, etc. Pero además, existen ya códigos específicos de buenas prácticas en materia electoral para ser aplicados tanto en el proceso eleccionario como en la observación del mismo por parte de terceros. De manera que la evaluación de un sistema electoral y su comparación con otros sistemas electorales, puede orientarse ahora desde la perspectiva de un código específico en el área electoral.

Hablamos del Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral, Directrices e informe explicativo, elaborado por el Consejo europeo para la Elecciones Democráticas (formado por miembros de la Comisión de Venecia, de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y del Congreso de poderes locales y regionales de Europa)

La Comisión de Venencia es un órgano consultivo del Consejo de Europa que constituye un acuerdo ampliado, en el que participan actualmente 57 países, de los cuales 10 no son europeos. Este órgano consultivo está formado por expertos en derecho constitucional y derecho electoral para producir informes, evaluaciones y diversos documentos de trabajo.

El Código de buenas prácticas en materia electoral es pues, como todos los códigos de buenas prácticas, el resultado de un gran esfuerzo conjunto, en el que se expresa la experiencia acumulada durante más de veinte años por la Comisión en el campo electoral, asesorando a tribunales electorales y prestando asistencia técnica jurídica sobre códigos y legislación electoral en numerosos países.

Este documento se presenta como un texto que ayudará a avanzar en el desarrollo de la democracia auténtica, ayudando a desarrollar sus principios y las instituciones y procesos imprescindibles para ello, independientemente de las particularidades de cada sistema electoral con su respectivo sistema de partidos.

En la introducción del documento se señala expresamente que la democracia, junto con el respeto a los derechos humanos y al Estado de Derecho, es un pilar fundamental de las sociedades y que no puede concebirse sin la celebración de elecciones, se indica también que para que las elecciones constituyan la base de una auténtica democracia, es necesario que se respeten los principios básicos del patrimonio electoral.

El Código de Buenas Prácticas en materia electoral define estos principios y sus normas clave (sufragio universal, libre, igual, secreto y directo, así como la periodicidad de las elecciones). Así mismo, desarrolla los requisitos de puesta en práctica de dichos principios con sus reglas básicas (respeto de los derechos fundamentales de electores y candidatos, estabilidad del derecho electoral, garantías procesales esenciales para la organización del escrutinio por un órgano imparcial y la existencia de un sistema de recursos de observación efectivo).

El documento define principios democráticos fundamentales de manera general y asume el respeto absoluto de la soberanía de los estados para definir sus propios sistemas electorales. Las directrices se presentan como una hoja de ruta para garantizar la mayor imparcialidad y confiabilidad en las elecciones sin emitir juicios de valor, únicamente recomendaciones fundadas en los principios y reglas aceptados como imprescindibles para optimizar el funcionamiento de los procesos y prácticas electorales.

Este Código va a jugar un papel fundamental en los futuros procesos de diseño y evaluación de sistemas electorales a nivel internacional. Está planteado para promover la “armonización de normas relativas a las elecciones y servir de referencia para la evaluación de las mismas”. Por su estructura y su contenido va a convertirse en un instrumento de gran utilidad para los especialistas en materia electoral (miembros de comisiones electorales, profesores e investigadores) así como para los profesionales de la política, para los electores y para los observadores de los procesos electorales.

Uno de los objetivos del Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral es ampliar al máximo las prerrogativas del ciudadano por lo cual se plantea que las restricciones a los derechos de votar y ser votado deben ser mínimas. El Código también promueve la igualdad en el sufragio como un principio fundamental, debido a que posibilita que cada ciudadano tenga derecho a un voto y que se garanticen los derechos político-electorales atendiendo la paridad de los sexos y la representación de las minorías nacionales.

En las directrices e informe explicativo del Código se establece que las elecciones democráticas no son posibles sin el respeto a los derechos fundamentales: la libertad de asociación con fines políticos, la libertad de expresión y la libertad de prensa. No obstante, resulta imprescindible evitar que estos derechos transgredan la honra de los demás individuos y de las agrupaciones políticas y sociales.

Dentro de estas buenas prácticas en materia electoral también se subraya la importancia de la organización y administración de las elecciones por parte de un órgano independiente, permanente e imparcial. Asimismo, se especifica la relevancia de contar con un sistema de resolución de controversias electorales a cargo de una comisión electoral o un tribunal. Esta instancia debe ser competente para anular las elecciones cuando las irregularidades infrinjan lo reglamentado por ley, al punto de que deba definirse que un determinado proceso electoral carece de validez.

El Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral fue adoptado por el Consejo para Elecciones Democráticas en su tercera reunión (16 de octubre de 2002); adoptado por la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho en su 52a.reunión (Venecia, 18-19 de octubre de 2002); aprobado por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en su período de sesiones de 2003 –primera parte; aprobado por el Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa en su período de sesiones de primavera de 2003.

La traducción de este Código al idioma español fue publicada en México por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en junio de 2011.

Precisamente a finales de ese año 2011, el Presidente del Instituto Federal Electoral (IFE), Dr. Leonardo Valdés, solicitó a la Comisión de Venecia una opinión sobre la legislación electoral de México en el contexto de las elecciones presidenciales que se realizarían en julio del año 2012.  El IFE expresó especial interés en el análisis de aspectos específicos como la presentación de quejas administrativas y las sanciones por infracciones electorales, los procedimientos relacionados con la fiscalización de los recursos empleados por los partidos políticos en su funcionamiento y en las campañas electorales y el acceso a los medios de comunicación así como los diversos mecanismos de comunicación empleados por los actores políticos.

La Comisión Europea para la democracia a Través del Derecho (mejor conocida como Comisión de Venecia) emitió su informe a mediados de 2013 (Estrasburgo, 18 de junio de 2013, Opinión No. 680/2012, CDL-AD (2013)021), señalando los aspectos adecuados y proponiendo recomendaciones para la mejora de los aspectos inadecuados con respecto a los considerados estándares internacionales en materia electoral.

Entre las recomendaciones efectuadas por la Comisión de Venecia para la mejora del sistema electoral mexicano se encuentran las siguientes:

  • Simplificar la legislación electoral para reducir su excesiva complejidad
  • Reconsiderar la prohibición de reelegir a los parlamentarios
  • Establecer de manera clara y concisa, los límites de gastos de los partidos políticos, evitando las listas largas y las diferentes categorías en el tipo de gastos a considerar.
  • Definir claramente el alcance de las prohibiciones en campañas electorales y la posición de individuos que no son candidatos ni miembros de los partidos políticos.
  • Revisar las disposiciones relativas a la prohibición de la denigración de partidos políticos y candidatos, ya que pueden conducir a la censura de las declaraciones de los críticos del gobierno o de aquéllos que solicitan un cambio constitucional, pues esta es la verdadera esencia del debate democrático.
  • Regular el derecho de réplica.
  • Mejorar aún más el pluralismo de los medios de comunicación.
  • Promover la participación electoral de las minorías.
  • Reformar los porcentajes necesarios para anular las elecciones al Congreso y para senadores de forma que sean coherentes, además de introducir la posibilidad de anular la elección presidencial en caso de violaciones graves el día de la elección.
  • Reforzar la efectividad de las medidas contra la compra de votos.

Existen otros documentos además del mencionado Código de Buenas prácticas, que ayudan a organizar el trabajo de observación y análisis de procesos electorales ya que en la medida que los procesos electorales se han abierto a la observación sistemática por parte de organizaciones nacionales e internacionales, se ha verificado la necesidad de contar con instrumentos de guía para el trabajo de observación que contemple los aspectos y procedimientos a observar así como los criterios para interpretar las observaciones realizadas. En este sentido se encuentra por ejemplo el Compendio de Estándares Electorales Internacionales publicado por la Unión Europea, donde se explica que las normas internacionales para las elecciones son puntos de referencia acordados para considerar la calidad de unas elecciones. Se indica allí, que la evaluación de los marcos de referencia y las prácticas electorales utilizando normas internacionales, facilita la identificación de los aspectos positivos y las deficiencias electorales a partir de criterios formalmente reconocidos, reduciendo con esto el riesgo de llegar a conclusiones personales o politizadas. Se recomienda en este documento, comenzar el análisis de un sistema electoral por la revisión exhaustiva de las obligaciones adquiridas por el Estado a través de los tratados internacionales.

En general se encuentran ya varios manuales internaciones con recomendaciones técnicas para la evaluación de sistemas electorales. Es probable que en los próximos años se profundice el trabajo de identificar buenas prácticas en materia electoral para incluir cambios derivados de la aplicación de nuevas tecnologías en los procesos electorales para las campañas electorales por ejemplo.

Entre tanto en nuestro país, debe realizarse un proceso de revisión profunda del sistema electoral vigente para identificar los aspectos que requieren ajustes o cambios significativos. ¿Podría Venezuela solicitar a la Comisión de Venecia una evaluación de su sistema electoral actual?

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