Por: Mercedes Martelo

¿Continúa siendo la descentralización un objetivo del sistema político venezolano?

Comenzando el segundo año del gobierno de Maduro y ante la profunda crisis política, económica y social que vivimos, cabe preguntarse hacia dónde se está orientando la descentralización, que fuera otrora, apoyada por los principales sectores de la vida nacional, un objetivo fundamental de las reformas para el mejoramiento de la democracia. ¿A dónde plantea llevarnos el Plan de la Patria?

La organización institucional del Estado en Venezuela se ha encontrado prácticamente desde sus inicios como República, con la disyuntiva entre centralismo y federación. De alguna manera, pareciera que la propuesta del centralismo aglutina a quienes tienen el temor de la disgregación del país en manos de caudillos regionales y locales que impedirían la consolidación de una nación; mientras que la propuesta de la federación parece aglutinar a quienes la asocian con un marco adecuado para la promoción del pluralismo político, la justicia social, la participación ciudadana y la responsabilidad de los gobernantes. [1]

La Constitución de 1961 establece la fórmula del estado federal pero muchos aspectos de la organización estatal quedan pendientes para su posterior desarrollo mediante leyes y procedimientos establecidos (la Constitución contempla la posibilidad de una ley para el nombramiento y remoción de los gobernadores –descentralización política-; también contempla la posibilidad de transferir competencias del Poder Nacional a los Municipios –descentralización administrativa-). Entre tanto, las normas de organización establecidas conceden mayor peso al Poder Nacional y a la figura presidencial del Poder Ejecutivo, reflejando una tendencia centralista sustentada sobre la creencia de que el Estado debía tener inicialmente, la fortaleza suficiente para enfrentar los retos del naciente proyecto democrático. Esta contradicción entre el espíritu federal (la descentralización como aspiración) y la forma centralista, será una fuente de expectativas sociales insatisfechas que generarán posteriormente fuertes presiones por la realización de reformas significativas en el sistema político.

Los primeros movimientos en el camino hacia el desarrollo de la descentralización, se plantearon con el cambio de tendencia política en el gobierno (de la socialdemocracia de AD a la democracia cristiana de COPEI) luego de las elecciones de 1968. Se estableció entonces por Decreto N° 72 del 11 de junio de 1969, la Regionalización Administrativa. Esta política dio origen al establecimiento de 8 agrupaciones de estados o Regiones Administrativas (Capital; Central; Centro Occidental; Zuliana; Los Andes; Sur; Guayana; Nororiental).

Las Regiones no tenían personalidad jurídica ni forma política particular, sólo constituyeron unidades administrativas para facilitar la canalización de recursos hacia proyectos de desarrollo conducidos a través de entes descentralizados que recibieron la denominación de Corporaciones Regionales de Desarrollo. En la práctica, estas Corporaciones (de carácter nacional por su relación con los despachos ministeriales, institutos autónomos y empresas del estado) compitieron con las autoridades locales debilitando su evolución, por lo que terminaron constituyendo un refuerzo de las tendencias centralistas.

En general la mayoría de estas corporaciones no alcanzó a recibir los recursos financieros y administrativos requeridos para impulsar planes de desarrollo local a excepción de la Corporación Venezolana de Guayana, la cual llegó a manejar grandes proyectos de infraestructura y desarrollo de las industrias básicas y aún subsiste, aunque ya totalmente desvirtuada en sus funciones.

La regionalización fue abandonada paulatinamente sin mayor evaluación ni discusión, y sustituida por nuevas propuestas de cambios para alcanzar la descentralización política y administrativa. Así, poco tiempo después de la gran crisis financiera que desembocó en el llamado viernes negro, se crea por Decreto Presidencial N° 403 del 17 de diciembre de 1984, la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE), con el objetivo de generar propuestas para la modernización institucional del estado.

La COPRE realizó estudios, efectuó consultas y produjo gran cantidad de documentos con propuestas de cambio en diversos aspectos tanto del sistema político como de la organización estatal. Entre las principales propuestas se encuentran: La democratización de los partidos políticos; la reforma a la Ley del Sufragio para la elección directa de autoridades locales (Alcaldes y Gobernadores); Reformas a la Ley de Régimen Municipal; Financiamiento de los Partidos Políticos; para la transferencia de competencias y otras muchas.

En diciembre de 1989 se eligieron los primeros gobernadores por votación popular y para darle contenido y recursos al funcionamiento de las nuevas gobernaciones, se promulgó en el Congreso este mismo mes, la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Se puede decir que hubo interés y capacidad política y organizativa para consolidar el impulso descentralizador iniciado con la elección de gobernadores ya que se prepararon y aprobaron una serie de Reglamentos de esta Ley que permitieron concretar diversos aspectos de la transferencia de competencias y servicios. Además, hubo interés en capacitar a los funcionarios que ejercerían cargos en las nuevas administraciones por lo que se asignó a la COPRE, en coordinación con el Instituto de Alta Gerencia Pública y la Escuela Nacional de Hacienda, el desarrollo de una propuesta para un sistema integrado de formación, mejoramiento y capacitación del personal al servicio de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal (Reglamento N° 2).

Durante la década de los noventa, se agudizó la crisis del modelo rentista de conciliación de élites que había sustentado el desarrollo de la democracia venezolana, la crisis de la deuda externa y la disminución de recursos por parte del estado para cubrir los compromisos clientelares hicieron visible la necesidad de cambios en el modelo político y económico mientras se incrementaron significativamente las demandas sociales, especialmente en términos de mayor participación en las decisiones políticas tanto a nivel nacional como a nivel local; los diferentes sectores reclamaban mayor eficiencia y eficacia de las administraciones públicas, mayor descentralización para democratizar la toma de decisiones y la llamada democracia partidista. Se multiplican las discusiones y los análisis pero se dificultan los acuerdos para continuar desarrollando la descentralización política y administrativa.

A partir de 1999 se inicia un nuevo ciclo para la institucionalidad del estado venezolano. El presidente Chávez, primer candidato electo que no pertenece a ninguno de los partidos tradicionales, deslumbra al convulsionado país con la propuesta de construir una nueva institucionalidad (al mejor estilo de los caudillos del siglo XIX) por la vía de una Asamblea Constituyente para la promulgación de una nueva Constitución.

Apresuradamente y sin profundizar en el análisis de propuestas, el país se lanza en una carrera para la elección de la Asamblea Constituyente, la preparación de propuestas de texto constitucional y la Consulta para la aprobación de la nueva Constitución, la cual se aprobó. Todo en el transcurso del mismo año.

La Constitución de 1999 fue aprobada en un proceso electoral con 55,63% de abstención, es decir, más de la mitad de los venezolanos inscritos, no acudió a expresar su opinión. Esta Constitución que hoy nos rige, recibe elogios ya que distribuye en Poder Público en 5 ramas en lugar de las 3 clásicas (se creó el Poder Ciudadano o Moral y el Poder Electoral) y por abrir nuevos espacios para la participación popular a nivel de comunidades.

La Constitución de 1999 eliminó la Cámara de Senadores en el Congreso (ahora denominado Asamblea Nacional) donde se ejercía la representación federal de los estados (todos los estados tenían igual representación: 2 Senadores) para propiciar el debate en condiciones de igualdad. En la Cámara de Senadores todos los estados eran igualmente importantes a la hora de discutir y aprobar la normativa de su competencia, en tanto que en la Cámara de Diputados, los estados tenían diferente peso en función del número de diputados obtenidos por su nivel de población, de manera que unos estados tendrían más representación que otros. Cuál ha sido el efecto de este cambio para la evolución de la descentralización y qué beneficios puede aportar al mejor funcionamiento del Estado, es un aspecto que aún está por estudiar, pero puede que no haya mucho interés en ello en caso de que la descentralización deje de ser un objetivo político como parece ser el caso, dadas las diferentes propuestas organizativas y la comunicación manejada por las autoridades que ejercen el gobierno desde hace más de quince años.

En efecto, entre los objetivos de la nueva élite política que se ha creado en el ejercicio del poder desde 1999, se menciona con frecuencia el establecimiento de una nueva “geometría del poder”, aludiendo a un cambio estructural en la organización sociopolítica y administrativa de las unidades territoriales que hoy denominamos estados. Pero la comunicación no es clara y existen muchas dudas respecto a lo que esto significa. Se menciona la geometría del poder como uno de los motores que impulsarán la transformación del estado para la construcción del “socialismo del siglo XXI” lo cual tampoco está claramente definido.

En la nueva geometría del poder se menciona que habría Ciudades Federales (como agrupación de conglomerados de población sistémicamente interrelacionados) articuladas en función del poder comunal. En la nueva geometría del poder se menciona también la formación de un gobierno provincial socialista que aglutina autogobiernos de concejos comunales, comunas y otras organizaciones sociales mancomunadas.

El primer plan de gobierno de la nueva etapa constitucional denominado Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 establece las propuestas para la construcción de una nueva República y se plantea lograr 5 equilibrios: el equilibrio económico (cambio de la economía rentista a otra de tipo productivo); el equilibrio social (corregir distorsiones sociales por exclusión e injusticia); el equilibrio político (construir la democracia bolivariana, bajo los principios de participación y corresponsabilidad y construir el estado federal descentralizado); el equilibrio territorial (adecuado uso y ocupación del territorio mediante aplicación de ejes territoriales de desarrollo) y el equilibrio internacional (énfasis en la integración latinoamericana y caribeña). La mención a la construcción del estado federal descentralizado es poco más que una frase suelta en un mar de palabras entre las que se alude a impulsar el avance de los procesos de descentralización y transferencia de competencias, pero no se indica cómo, cuándo y a quién.

El segundo Plan de gobierno denominado Proyecto Nacional Simón Bolívar – Primer Plan Socialista para el Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013, insiste en la creación de una nueva geopolítica nacional, esto se lograría mediante la modificación de la estructura socio-territorial del país a través del desarrollo territorial desconcentrado en seis ejes: Norte-Costero, el eje Orinoco-Apure, el eje Occidental, el eje Oriental y el eje  Norte-Llanero. No quedaron claros los aspectos concretos sobre cuáles serian las estructuras a desarrollar ni los mecanismos de coordinación para el diseño de políticas públicas.

El tercer Plan de gobierno denominado Plan de la Patria o Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019, propone entre los objetivos históricos, continuar construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI, para lo cual es necesario lograr la consolidación y expansión del poder popular a través de las Misiones y Grandes Misiones Socialistas y el autogobierno en poblaciones y territorios específicos conformados como Comunas, en definitiva, propone establecer el estado comunal. Este plan contempla transferir al poder popular, en corresponsabilidad, competencias, servicios y otras atribuciones del Poder Público Nacional, Regional y Municipal  El llamado Plan de la Patria es un poco más explícito que los planes anteriores en lo que respecta a la descripción de aspectos que se deberían concretar para conformar la institucionalidad del modelo de gestión socialista a fin de configurar una arquitectura institucional que organice los sectores productivos de propiedad social directa o indirecta a través de Corporaciones para la Planificación Centralizada. A manera de ejemplo se pueden apreciar algunos objetivos declarados en esta dirección:

2 .3 .1 .2. Promover la organización del poder popular en el sistema de agregación comunal para la construcción del Estado Social de Derecho y de Justicia a través de instancias como consejos comunales, salas de batalla social, comunas socialistas, ciudades comunales, federaciones y confederaciones comunales, entre otros.

2 .3 .1 .3. Acelerar la conformación de los consejos comunales a nivel nacional, garantizando la cobertura del 70% de la población total venezolana organizada en consejos comunales para el año 2019.

2 .3 .1 .4. Promover la conformación de las Salas de Batalla Social , como herramienta de articulación entre el pueblo organizado y el Estado.

2 .3 .1 .5. Afianzar la conformación de las Comunas Socialistas, para la consolidación del Poder Popular, de acuerdo a las característica socio-demográficas de los ejes de desarrollo territorial, para alcanzar 3.000 Comunas el año 2019.

2 .3 .1 .6. Conformar las Federaciones y Confederaciones Comunales para el fortalecimiento de las capacidades creadoras del Poder Popular, en los ámbitos territoriales, socio-productivos, políticos, económicos, sociales, culturales, ecológicos y de seguridad y defensa de la soberanía nacional.

2 .3.1 .7. Impulsar la organización comunal de los Pueblos Indígenas, garantizando la constitución de 40 Comunas Indígenas Socialistas para el año 2019.

2.3.3. Garantizar la transferencia de competencias en torno a la gestión y administración de lo público desde las distintas instancias del Estado hacia las comunidades organizadas.

2.3.3.1. Lograr la consolidación de un sistema de articulación entre las diferentes instancias del poder popular, con el fin de trascender de la acción local al ámbito de lo regional y nacional, rumbo a la construcción de un subsistema de Comunas, Distritos Motores de Desarrollo y Ejes de Desarrollo Territorial.

2.5.2. Desarrollar el Sistema Federal de Gobierno, basado en los principios de integridad territorial, económica y política de la Nación, mediante la participación protagónica del Poder Popular en las funciones de gobierno comunal y en la administración de los medios de producción de bienes y servicios de propiedad social.

2.5.2.1. Transferir, competencias de los distintos niveles del Poder Público a las comunas, comunidades organizadas y demás organizaciones del Poder Popular, bajo las directrices del Consejo Federal de Gobierno, con el mayor grado de planificación para el adecuado desarrollo territorial.

3.4.3. Promover la creación del los Distritos Motores de Desarrollo, con la finalidad de impulsar proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición hacia el socialismo.

A nuestro modo de ver, la propuesta del llamado Plan de la Patria, se presenta de manera poco clara y parece desarticulada del marco constitucional vigente. En los años ochenta y noventa del siglo pasado, la descentralización fue un objetivo del sistema político venezolano para promover la modernización de la democracia y el mejoramiento del funcionamiento del estado. Los distintos sectores de la vida nacional tenían apreciaciones y demandas más o menos intensivas en cuanto a descentralización política y administrativa y se llegó a plantear la necesidad de revisar la constitución pero se lograron diferentes acuerdos dentro del marco constitucional. Definitivamente este no es el caso actual. Las propuestas de los planes socialistas contemplan aspectos que no han sido abierta y ampliamente discutidos y acordados a nivel de toda la sociedad venezolana, y lo que es peor, el Plan de la Patria se está imponiendo con carácter de Ley, lo cual representa un cambio en el sistema de planificación pública nacional que tampoco fue discutido ni acordado. Parece pues urgente organizar la discusión pública y sistemática de estos aspectos pues no pueden ser aceptados como si no se tratara de una cuestión fundamental.

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REFERENCIAS