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De la República Municipal a la República Comunal

Tomada de Tal Cual

Tomás Straka

De aprobarse la Ley de Ciudades Comunales, ¿a qué es lo que vendrían a sustituir, o en todo caso matizar? Nada menos que al orden municipal que en 1820 empezó a erigirse por las sendas vías de la Revolución Liberal en España y de la legislación colombiana (o grancolombiana, para evitar confusiones), y que, con sus cambios, se ha mantenido hasta hoy. Eso significa un orden que en esencia no sólo es más viejo que la actual república de Venezuela nacida en 1830, sino más viejo que la república en sí y que además fue la base de las ideas de representación y, con eso, en buena medida, de democracia que hemos tenido.

En una entrega anterior revisamos lo que fue la Comuna de París y su Consejo Comunal, base, al menos en sus raíces, no sólo de la Ley de Ciudades Comunales, sino en general de todo lo que fue el modelo de construcción del socialismo de Karl Marx y de la línea que siguió Lenin y Mao Zedong. Veamos hoy, en una recorrido apretado (tal vez demasiado apretado), por la tradición municipal venezolana y lo que ha representado para nuestra tradición representativa y democrática. El artículo en gran medida recoge las ideas compartidas en el foro “El Municipio venezolano: cuatro miradas”, organizado por el Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro, el 3 de junio de este año.

Nuestras repúblicas municipales

Para 1820 gran parte de lo que hoy es Venezuela estaba bajo control republicano, y por tanto integrada a la República de Colombia (o Gran Colombia, como se la llama convencionalmente para diferenciarla de la Colombia actual), pero la zona más poblada (todo el centro del país, el Zulia, gran parte de Oriente), seguía formando parte de la monarquía española. Como quiera que en aquel momento el conflicto de la independencia se debatía entre dos propuestas liberales, ambos modelos de municipio eran muy parecidos: tanto los cantones de Colombia, como los ayuntamientos constitucionales de España, se organizaban por el principio democrático moderno del voto de todos los ciudadanos, y no de las corporaciones; ambos tenían un concejo municipal como instancia legislativa y de deliberación; y ambos tenían un ejecutivo electo (el Jefe de Cantón en Colombia, el Alcalde en España). Después del triunfo republicano en Carabobo, todo el territorio se integró a Colombia, pero no por eso algunas instituciones liberales españolas dejaron de mantenerse (por ejemplo en la organización escolar). Las diputaciones, también del liberalismo español, fueron después adoptadas por la república de Venezuela cuando se separó de Colombia en 1830.

No obstante, había una cosa que no se discutió del Antiguo Régimen: la soberanía popular descansaba inicialmente en esos municipios. En la tradición hispánica, a su vez de raíces romanas, la república estaba constituida por el conjunto de los ciudadanos. Ellos eran el pueblo, depositario por Dios de la soberanía (más o menos, aquello de vox populi, vox Dei). Pero el pueblo no estaba formado por todos los habitantes, sino por los padres de familia (sí, como los pater familias), con propiedades, hijos y sirvientes, a quienes Dios escogió para administrar la sociedad en bien de todos. El resto (mujeres, esclavos, sirvientes, pobres libres pero sin solar) no formaban parte del pueblo: eran, siguiendo el modelo clásico, la multitud. De la condición de propietario de “solar conocido”, se desprendía la de vecino, con lo cual podía elegir y ser electo para participar en los cabildos y acceder a cargos municipales. El ayuntamiento era la representación jurídica del pueblo, lo que tenía enormes consecuencias. Por ejemplo, los reyes sólo llegaban a serlo legítimamente si los ayuntamientos los aceptaban en el solemnísimo ritual de la jura. Entonces, y sólo entonces, se establecía el pacto entre el Rey y el Pueblo. No en vano aquellos cabildos, de gestos tan elocuentes de fidelidad al monarca, no pocas veces se sintieron con fuerza para discutir y hasta revertir sus medidas. Y, en Venezuela, hasta para gobernar cuando había vacante de gobernador.

  Esta organización municipal constituía la llamaba república de españoles, es decir, de las ciudades de españoles. De más está agregar que sólo los blancos podían calificar como principales y padres de familia. Como en los llamados pueblos de indios también había indios principales, cabildos y alcaldes, se hablaba también de repúblicas de indios. Ambas eran la base de la institucionalidad en el período colonial y, a la larga, la raíz institucional última de las nuevas repúblicas –estas no municipales, sino de todo el país- surgidas de la independencia. Cuando había grandes crisis institucionales, como durante la Guerra de Sucesión Española o la invasión napoleónica, ante la falta de rey, la soberanía de los cabildos (es decir, el pueblo), se ponía de manifiesto. En la primera, por ejemplo, hubo movimientos austracistas en, al menos, México, Cuba y la provincia de Caracas, que llegaron a preocupar bastante a Madrid. Y lo que pasó durante la segunda es muy conocida: en todo el mundo hispánico los ayuntamientos crearon juntas para enfrentar a los franceses. Las juntas americanas asumieron el gobierno en nombre del Rey “preso” por los franceses, y cuando éste volvió, decidieron avanzar hacia la declaración de independencia.

Venezuela fue precursora en este sentido: ya en 1810 la Junta Suprema creada por el ayuntamiento de Caracas promulgó un reglamento electoral y convocó las elecciones. De ellas salieron los diputados que en el Congreso de 1811 declararon la independencia. En pocos casos se ve más claro cómo la soberanía de Antiguo Régimen (el pueblo de los vecinos) a la idea de pueblo moderno (todos los ciudadanos, aunque en un principio los había de primera y segunda categoría, según su riqueza). El Acta de Independencia de Venezuela lo explica claramente: roto el pacto por la renuncia inconsulta de Carlos IV, la soberanía ha regresado a la otra parte del acuerdo, el pueblo de Venezuela, que a través de sus representantes, ha decidido separarse de la corona y la nación españolas, para organizarse como un Estado independiente. Es llamativo que este principio más o menos se volvió a enarbolar para proclamar la Dictadura de Bolívar en 1827 y la separación de Colombia en 1829: en ambos casos la voz de las asambleas de las localidades se consideró como el fundamento de la legitimidad para las medidas tomadas.

Lo de 1829 es especialmente poco conocido: entonces el Jefe Superior de Venezuela, José Antonio Páez, convocó a que se reunieran para decidir qué hacer en medio de la crisis que atravesaba Colombia. Ya el cargo de Jefe Supremo había sido un invento que dejaba a Venezuela como un espacio virtualmente autónomo, como solución intermedia de Simón Bolívar para evitar la secesión. Aunque no puede decirse que exactamente se trató de cabildos, en términos prácticos resultaron más o menos lo mismo: las principales figuras de las ciudades –sobre todo Caracas y Valencia- se reunieron a discutir la situación. Su conclusión, como era de esperarse, fue la separación de Colombia y la convocatoria de un Congreso separado del de Bogotá. Todo esto viene a cuento porque por dos veces la creación de un Estado venezolano vino por conducto del poder municipal, considerado la soberanía primaria.

De la república municipal al municipio republicano

Los cantones que sustituyen a los partidos coloniales, como se les llamaba a las circunscripciones de las ciudades, fueron de naturaleza más incluyente porque borran toda división basada en las estratificaciones étnicas: no hay más repúblicas de españoles ni repúblicas de indios. Del mismo modo, aunque se mantiene el carácter censitario para ser ciudadanos de primera (es decir, con potestad para elegir y ser electos), ya no se trata de ser principal ni de ser dueño de solar conocido. La condición de pater familias dejó de ser la condición para poder representar a los ciudadanos. Con el establecimiento de la Federación en 1864, lo cantones pasaron a llamarse Distritos, aunque sin mayores modificaciones en su estructura salvo, naturalmente, el voto universal para hombres.

 De lejos, los pueblos o repúblicas de indios fueron las que experimentaron los cambios más radicales, ya que tenían una gran cantidad de instituciones que a su vez los españoles habían tomado de la realidad indígena, sobre todo los ayllu de los Andes (de hecho, su modelo básico), así como del cacicazgo, o lo que entendieron de él, de las Antillas. La desaparición del Cacique y de las tierras de comunidad fue larga y compleja, muchas veces significó el desplazamiento de los indios por hacendados criollos, con problemas lo suficientemente grandes como producir movimientos como, para nombrar al más famoso, el de Emiliano Zapata en México, donde hubo un proceso similar. En Venezuela, hasta entrado el siglo XX muchos pueblos de indios siguieron funcionando, aunque después de la década de 1880 empezaron a ser eliminados sistemáticamente

 No obstante esto, todos los grandes defensores teóricos del centralismo, como Laureano Vallenilla-Lanz o Jorge Olavarría, han sido siempre muy críticos del poder municipal. La “disgregación”, de la que habla Vallenilla-Lanz, se debió en esos grupos enquistados en los concejos municipales que de generación en generación administraban las ciudades y pueblos. Hubo, sin duda, mucho de ello. El municipio republicano no rompió radicalmente a la república municipal colonial, y si queremos tomar una referencia comparativa de un proceso venido del mismo tronco, sus regulares elecciones no dejaron de parecerse a las del caciquismo español de La Restauración. Era más permeable que el colonial, tuvo que vérselas con nuevos actores, como los caudillos y, bajo el gomecismo, los todopoderosos Presidentes de Estado y Jefes Civiles nombrados por el dictador, pero sin duda que los munícipes tendencialmente eran electos y elegidos entre las élites. Sin embargo eso no aminora un hecho: si en alguna parte siempre (o casi siempre) se mantuvieron las elecciones, fue en los municipios.

No puede decirse que siempre fueran realmente libres y competitivas, pero en general lo fueron más que la nacionales. A principios del siglo XX, dentro del complejo sistema de tercer grado que, en realidad, sólo sirvió para desdemocratizar a Venezuela, se puso todo el sistema en manos de los municipios: era los electos en ellos quienes elegían a los diputados, que a su vez elegirían al presidente. Bajo el gomecismo aquello era susceptible de todas las críticas posibles, pero al menos dejó viva la idea de votar. Además, su condición primaria de representación de la soberanía volvió a ponerse de relieve con el Congreso de Municipalidades 1911. Reunido a propósito del Centenario de la Independencia, hizo un gran balance de la situación del país. Desde cada rincón los concejos municipales presentaron el estado de sus localidades, con lo que se construyó un gran panorama nacional y se trazaron las líneas de lo que sería, en gran medida, el proyecto de Juan Vicente Gómez. Una vez más, como vemos, fue la voz de los municipios la que marcó el inicio de una nueva etapa, la que ofreció el soporte de legitimidad a un nuevo régimen.

Otro tanto pasaría con la apertura democrática de 1936. En efecto, pocos hitos han sido tan contundentes de democratización que el triunfo de la oposición en Caracas en 1937. A menos de dos años de la muerte de Gómez, ¡ya hay una elección razonablemente libre y competitiva! Y esa elección es una de las municipales de siempre, de las que no dejaron nunca de convocarse. Era lo esperable: si por algún lado la democracia habría de retornar, habría de ser por donde no había desaparecido completamente. Si en algún lugar los venezolanos aprendimos a escoger entre distintos partidos, a compulsar propuestas, a desarrollar prácticas democráticas, fue en esos comicios municipales de los diez años que mediaron entre la muerte de Gómez y el 18 de octubre de 1945. Seguía siendo el sistema electoral de segundo grado, el derecho al voto estaba restringido a los hombres que supieran leer y escribir y las oligarquías municipales seguían con bastante poder, pero el cambio se estaba dando. Opositores comenzaron a llegar a los concejos municipales, lo que permitió que también llegaran algunos hasta el Congreso. No puede dejarse de subrayar que fue para estas elecciones que en mayo de 1945 se le otorgó el voto a la mujer (aunque votaría por primera vez en 1946, en medio del ensanchamiento democrático del Trienio).

En el siguiente medio siglo, con el fortalecimiento del Estado y de la centralización, lo municipal fue continuamente perdiendo peso político, incluso dentro las mismas ciudades. Es más, hasta las elecciones municipales de 1979, las primeras que se hicieron separadas de las generales, la elección de los munícipes era una especie de sucedáneo de lo que ocurría con la elección presidencial. Básicamente, los votantes votaban a nivel local por quien lo hacían a nivel nacional. Lo que había nacido como una república municipal, parecía completamente absorbido por la república moderna.

¿Hacia la república comunal? Un reto para la democracia

Los hitos de 1937 y 1979 son claves en el nacimiento y la profundización de la democracia en Venezuela. El primero, por la primera elección razonablemente libre y competitiva en mucho tiempo, signo de un nuevo tiempo; y el segundo, por la oxigenación al poder local con elecciones propias, capaces de promover la discusión y los liderazgos locales. Con la descentralización de 1989 se creó toda una nueva realidad política al reinstaurarse la figura del alcalde, darle mayor autonomía a los municipios y crear, con eso, unas instancias de participación democrática mucho más activas y dinámicas. A tal punto han calado estas instituciones, que ya para una generación de venezolanos es casi inconcebible la idea de que hasta hace relativamente poco no existían los alcaldes, que en los distritos había un Concejo Municipal electo en el portaaviones de los grandes partidos, completamente secundarios frente a lo que hacían los gobernadores nombrados por la capital y de la gestión de los ministerios y otros organismos centrales.

En el contexto actual, las elecciones municipales son una de las instancias en las que el pluralismo y la competitividad se mantienen con más fuerza (es decir, dentro de los estándares existentes). Y siguen siendo una de las canteras más importantes de nuevos liderazgos. Aunque nunca lograron suscitar un interés similar a las presidenciales (lo que para algunos es un tanto en contra de su importancia), no es fortuito que gran parte de los principales dirigentes políticos, opositores y gubernamentales, hayan comenzado su carrera en las alcaldías, o que desde ellas le hayan dado el viraje definitivo.

Esto hace probablemente más complicado –que no imposible- a la Ley de Ciudades Comunales hacer una ruptura con la tradición venida desde la colonia. Como se dijo más arriba, se trata de algo que está en curso, cuya configuración final aún está por verse, así como las circunstancias de su aplicación, si de verdad llega a hacerse. De lo que es muy difícil tener dudas es que será otra batalla por la democracia que tendrá nuevamente al municipio como protagonista. Como en los días coloniales cuando la representación era cuestionada por un rey nuevo o por su ausencia; como en el inicio del proceso independentista, cuando los municipios literalmente echaron a andar una revolución; como cuando se refundó la “antigua Venezuela” en los días grancolombianos; como a lo largo del siguiente siglo y medio de vida republicana, cuando mantuvieron, aún en las peores circunstancias, viva la llama de la votación; como en la aurora democrática de 1936; como en 1979, en 1989 y, en gran medida, el día de hoy. Los municipios son el núcleo primero de la tradición venezolana de la representatividad y del principio democrático de la elección. Esa es su fortaleza. Y eso lo que tal vez esté en trance de tener que defender.

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